La nuova Conferenza di servizi

Uno dei grandi, cruciali problemi che affliggono l’Italia è legato alla complessità e sostanziale inefficienza del sistema amministrativo. In questi decenni, ogni governo si è posto l’obiettivo di introdurre nuove riforme, ma “il miracolo” di semplificare in modo veramente efficace le procedure operative e decisionali non è mai accaduto. Anche il Governo Renzi ci ha provato, mettendo mano ad uno degli istituti piú importanti.

Sul piano delle riforme amministrative l’attività del Governo Renzi si è essenzialmente espressa nella legge 7 agosto 2015 n. 124 “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche” e nei numerosi decreti legislativi che ne sono derivati. Tra questi ultimi, ai sensi dell’art. 2 della legge delega, con decreto leg.vo 30 giugno 2016 n. 127 è stata emanata la nuova disciplina in materia di conferenza di servizi.

La conferenza dei servizi: perché?

La conferenza di servizi è la forma organizzativa alla quale con piú frequenza si fa ricorso per raggiungere (o tentare di raggiungere) la composizione, sia in fase istruttoria che in fase decisoria, degli interessi coinvolti nei procedimenti amministrativi piú complessi.

Istituto introdotto alla fine degli anni 80 da alcune leggi speciali (in particolare quelle sull’ approvazione regionale degli impianti di smaltimento rifiuti e sulle opere costruite in vista dei mondiali di calcio del 1990) la conferenza di servizi è dunque un istituto giuridico nato per la semplificazione amministrativa. Nella prassi tuttavia da sempre ha manifestato criticità, in larga parte connesse alla complessità del sistema amministrativo italiano. Da tale situazione sono derivate le continue riforme legislative sino a quella ora all’esame.

Una riforma radicale

La delega affidata al Governo dall’art. 2 della legge 124/2015 ha previsto una radicale riforma dell’istituto, con l’indicazione dei seguenti criteri che si riassumono: 1) ridefinizione e riduzione dei casi in cui la conferenza di servizi è obbligatoria; 2) ridefinizione dei tipi di conferenza, anche al fine di introdurre modelli di partecipazione anche telematica degli interessati al procedimento; 3) riduzione dei termini per la convocazione, per l’acquisizione degli atti d’assenso previsti, per l’adozione della determinazione motivata di conclusione del procedimento; 4) certezza dei tempi della conferenza; 5) previsione che si consideri comunque acquisito l’assenso delle amministrazioni, ivi comprese quelle preposte alla tutela della salute, del patrimonio storico-artistico e dell’ambiente, che entro il termine dei lavori della conferenza non si siano espresse nelle forme di legge; 6) semplificazione dei lavori anche attraverso la previsione dell’obbligo di convocazione e di svolgimento della stessa con strumenti informatici; 7) differenziazione delle modalità di svolgimento dei lavori, secondo il principio di proporzionalità, prevedendo per i soli casi di procedimenti complessi la convocazione di riunioni in presenza; 8) revisione di meccanismi decisionali, con il principio della prevalenza delle posizioni espresse in sede di conferenza per l’adozione della determinazione motivata di conclusione del procedimento; 9) possibilità per le Amministrazioni di chiedere all’Amministrazione procedente di assumere determinazioni in via di autotutela.

Aspetti innovativi

Le funzioni della conferenza decisoria sono tre:

a) l’accordo tra piú Amministrazioni, ovvero quella che l’Amministrazione procedente promuove quando la positiva conclusione del procedimento sia subordinata all’acquisizione di piú atti d’assenso, almeno due, resi da differenti Amministrazioni.

b) si ricorre però alla conferenza decisoria anche nel caso di una attività privata subordinata a piú atti di assenso, comunque denominati, resi da Amministrazioni diverse (gestori pubblici compresi).

c) anche il privato interessato può chiedere all’Amministrazione procedente di promuovere una conferenza di servizi; il ricorso del privato a tale strumento non è però frequente perché qualora intrapreso, allo stesso privato verrebbe preclusa la piú agevole strada per il raggiungimento del provvedimento richiesto della formazione del silenzio assenso sull’istanza presentata.

Come ben si comprende è soprattutto sulla conferenza decisoria, come da delega conferita, che il decreto leg.vo 127/2016 è intervenuto con maggiore incisività. Sinteticamente, due sono gli aspetti innovativi piú importanti: anzitutto la conferenza decisoria è stata resa obbligatoria in via generale; in secondo luogo ne sono state profondamente innovate le modalità di svolgimento.

E’ utile ricordare che per la precedente normativa l’Amministrazione procedente fosse tenuta ad indire la conferenza decisoria solo nel caso in cui avesse già richiesto alle altre Amministrazioni coinvolte gli atti di propria competenza e non li avesse ottenuti nei 30 giorni successivi alla richiesta. Era per contro facoltativa in altri due casi: quando fosse già stato espresso dissenso da una o piú delle amministrazioni interpellate e quando fosse consentito all’Amministrazione procedente provvedere direttamente in assenza delle determinazioni dell’amministrazione competente

Modalità ordinaria di svolgimento anche della conferenza decisoria è divenuta la conferenza semplificata (asincrona). Solo nei casi indicati dalla legge (decisioni o procedimenti complessi, VIA regionale, dissenso superabile) da subito si deve indire la conferenza simultanea.

Il termine perentorio per l’invio delle determinazioni da parte delle Amministrazioni coinvolte è stabilito dall’Amministrazione procedente nell’atto con il quale viene indetta la conferenza ma non può superare i 45 giorni (90 giorni se tra le amministrazioni coinvolte vi siano vi siano quelle preposte alla tutela ambientale, paesaggistico territoriale, dei beni culturali o alla salute). Con lo stesso atto viene fissato l’ulteriore termine, in ogni caso entro i successivi 10 giorni, per la riunione simultanea che dovesse rendersi necessaria.

Fondamentale la norma per la quale, fuori dei casi in cui il diritto dell’Unione Europea richiede una espressa dichiarazione di volontà (VIA, AIA, emissioni in atmosfera), la mancata comunicazione della determinazione entro il termine indicato dall’Amministrazione procedente equivale ad assenso senza condizioni “fatte salve le eventuali responsabilità di amministrazione e dei singoli dipendenti per l’assenso reso, ancorché implicito”.

Permangono però molte criticità

Altra novità organizzativa piuttosto radicale, la previsione della figura del rappresentante unico di ciascun ente (Stato, regione o comune) convocato alla riunione simultanea ed abilitato ad esprimere definitivamente ed in modo univoco e vincolante la posizione dell’Amministrazione stessa su tutte le decisioni di competenza della conferenza.

Una conoscenza anche superficiale della complessità organizzativa di ciascun ente (le Amministrazioni Centrali dello Stato per esempio sono portatori di interessi anche confliggenti difficilmente riconducibili ad una astratta unità concettuale) induce parecchio scetticismo sulla “tenuta” di una soluzione che ci pare eccessivamente semplificatoria.

L’amministrazione procedente conclude la conferenza con determinazione motivata di conclusione positiva: a) se sono stati acquisiti solo atti di assenso non condizionati (anche nella forma del silenzio assenso) b) se sono stati acquisiti atti di assenso con condizioni o prescrizioni che sentiti tutti gli interessati possono essere accolte senza apportare modifiche “sostanziali” alla decisione da assumere.

Se per contro sono stati acquisiti atti di dissenso non superabili ad avviso dell’Amministrazione procedente, la conferenza si conclude con determinazione motivata di conclusione negativa (eventualmente preceduta da una ulteriore conferenza semplificata da concludersi entro 10 giorni per procedimenti ad iniziativa di parte qualora quest’ultima faccia opposizione).

Solo qualora siano stati acquisiti atti di assenso o dissenso con condizioni o prescrizioni implicanti modifiche sostanziali, potrà essere convocata una ulteriore riunione in modalità simultanea da concludersi ugualmente entro i 45 giorni.

Tutte le determinazioni delle Amministrazioni coinvolte devono essere congruamente motivate e formulate in termini di assenso o dissenso, con indicazione, se possibile, delle modifiche eventualmente necessarie per l’assenso

. Anche le prescrizioni o le condizioni eventualmente indicate per l’assenso o per il superamento del dissenso devono essere espresso in modo chiaro ed analitico e va specificato se le prescrizioni o le condizioni sono connesse ad un vincolo derivante da disposizione normativa o atto amministrativo generale oppure se sono discrezionalmente apposte per la migliore tutela dell’interesse pubblico.

Altra novità introdotta dal decreto leg.vo 127/2016 è la possibilità per le Amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione di conclusione della conferenza di promuovere nei confronti dell’amministrazione procedente, con congrua motivazione, atti di autotutela (annullamento d’ufficio o revoca). Difficile comprenderne la ratio, se non in una logica compensativa rispetto ad attribuzioni di fatto sottratte.

Come già previsto dalla normativa precedente, per le Amministrazioni deputate alla tutela di interessi sensibili (tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute) c’è la possibilità di rimettere la questione in caso di dissenso alla decisione del Presidente del Consiglio, ma con abbreviazione dei tempi (entro 10 giorni dalla comunicazione della determinazione conclusiva) e con la previsione che l’opposizione sia presentata tramite il Ministro competente. Le possibilità, posto che il Ministro competente promuova l’azione, sono due: o si trova un nuovo accordo tra tutte le Amministrazioni interessate che diventa la determinazione conclusiva della Conferenza oppure la questione è rimessa al Consiglio dei Ministri. Se il Consiglio dei Ministri non accoglie l’opposizione la determinazione della Conferenza acquista efficacia, nel frattempo restata sospesa.

La decisione finale è dunque politica; si possono esprimere perplessità in ragione del fatto che le posizioni delle Amministrazioni dissenzienti si presume poggino su valutazioni di fatto o di discrezionalità tecnica. Si tratta comunque di soluzione in linea con il principio di leale collaborazione tra gli enti e con l’art. 120 della Costituzione.

Roberto Lipparini