Articolo
Roberto Lipparini

La Gran Bretagna davanti alla Brexit

L’esito temuto del referendum del 23 giugno 2016 con il quale il 51,9% degli elettori del Regno Unito ha optato per l’EXIT, ovvero per l’uscita del Paese dall’Unione Europea, se da un lato costituisce un innegabile vulnus alle illusioni di integrazione politica tra i Paesi aderenti, per quanto temperato nel caso della Gran Bretagna dalla considerazione delle ambiguità che ne hanno sempre contraddistinto l’adesione, di sicuro getta il Paese in un ginepraio di questioni dalla difficilissima soluzione ed apre a scenari politici dagli esiti assolutamente imprevedibili.

roberto-lippariniQuesta nota è dedicata ad alcune implicazioni costituzionali di quanto avvenuto, a partire dalla sconsiderata iniziativa di David Cameron, ed alle prospettive istituzionali che si offrono.

Nel maggio 2015, con un risultato non previsto, il Partito Conservatore vinse le elezioni politiche ed alla coalizione formata da conservatori e liberal-democratici subentrò un governo monocolore, sempre a guida David Cameron. Nel Queen’s Speech del 27 maggio 2015, come da programma elettorale, Cameron annunciò che entro il 2017 si sarebbe svolto lo UE Referendum Bill.

La materia referendum è disciplinata dal Political parties, elections and referendum act del 2005; nella sostanza il governo deve proporre la legislazione da applicarsi al singolo caso, che entrambe le Camere sono chiamate ad approvare.

Al referendum la Gran Bretagna ha fatto raramente ricorso; i cittadini britannici in precedenza erano stati chiamati ad esprimersi in sole due occasioni, ovvero nel 1975, sull’ap­par­tenenza del Paese alla CEE e nel 2011 sulla modifica della legge elettorale. Il referendum sull’indipendenza della Scozia del settembre 2014, voluto dal nazionalisti scozzesi, si svolse solo nella Nazione Scozzese e si concluse con la sconfitta dei nazionalisti.

Verso il Referendum

L’iter per approvare l’atto legislativo con il quale i cittadini britannici avrebbero potuto esprimersi sulla permanenza del loro Paese nell’Unione Europea è stato accidentato. Tra le questioni più dibattute la stessa formulazione del quesito (dall’originario “Should the UK remain a member of the EU?” poi divenuto ”Should the UK remain a member of the EU or leave the European Union?”, essendo apparsa la prima formulazione troppo squilibrata verso REMAIN) e la partecipazione dei Ministri alla campagna referendaria, problema poi risolto imponendo loro il silenzio elettorale, fatta eccezione per dichiarazioni riguardanti i soli affari correnti della UE e nel solo mese precedente lo svolgimento del referendum.

Le questioni più importanti da risolvere hanno però riguardato i rapporti tra la Scozia ed il Regno Unito ed alcuni aspetti delle rispettive competenze delle due Camere.

Riguardo alla prima questione, i nazionalisti scozzesi guidati dalla Prima Ministra Nicola Sturgeon chiedevano in particolare che affinché il referendum fosse considerato valido un’eventuale maggioranza per BREXIT dovesse essere espressa in tutte e quattro le nazioni del Regno Unito. Il Governo considerava tale proposito irricevibile poiché la Gran Bretagna ai fini del referendum doveva essere considerato uno Stato unitario.

L’altra questione, quella che ha determinato una contrapposizione tra Camera dei Comuni e Camera dei Lords, ha riguardato la richiesta avanzata dalle opposizioni di estendere l’elettorato a quanti avessero compiuto i 16 anni, ai cittadini britannici residenti all’estero da più di 15 anni ed ai cittadini comunitari residenti nel Regno Unito da più di 5 anni. Soprattutto la scelta di non fare votare i più giovani ha scatenato lo scontro tra Governo, Camera dei Comuni e Camera dei Lords. Alla Camera dei Lords la maggioranza lib/lab era infatti favorevole all’estensione dell’elettorato ai cittadini che avessero compiuto 16 anni ed in tal senso il testo presentato dal Governo è stato emendato. Alla Camera dei Comuni, per contro, il Governo e la maggioranza espressa dal Partito Conservatore hanno respinto l’emendamento approvato dai Lords, sulla base di quanto deciso dalla Commissione Elettorale per la quale le regole dell’elettorato attivo devono essere decise almeno un anno prima del referendum per consentire una campagna di informazione. I conflitti tra le due Camere sono stati infine risolti sulla base del Financial Privilege della Camera dei Comuni, ovvero sulla base del primato della Camera Bassa sulle questioni di spesa e tassazione.

Alla fine del 2015, con approvazione reale del 17 dicembre, lo EU Referendum Bill venne approvato.

Vennero in conclusione ammessi al voto: a) tutti i cittadini britannici con più di 18 anni residenti nel Regno Unito; b) i cittadini dei Paesi del Commonwealth con residenza permanente nel Paese; c) i cittadini britannici residenti all’estero da non più di 15 anni. La conseguenza fu che ad oltre 1,2 milioni di cittadini britannici residenti all’estero da più di 15 anni non è stato riconosciuto il diritto di voto. Ragionevole invece che non abbiano votato i 3,25 milioni di cittadini europei residenti in Gran Bretagna.

In seguito all’approvazione dell’EU Referendum Act che rendeva concreta l’ipotesi del referendum tra Governo britannico ed Unione Europea si aprì un negoziato con gli organi dell’Unione che condusse al summit del 18 e 19 febbraio 2016. Cameron ottenne alcune concessioni in materia di libertà di circolazione dei lavoratori comunitari e della sicurezza sociale loro riconosciuti, una dichiarazione di esclusione del Paese dal progetto di Europa politica, rassicurazioni sulla non discriminazione per gli Stati membri non appartenenti all’area EURO, un veto da parte di una maggioranza dei parlamenti nazionali qualora una proposta legislativa comunitaria non rispettasse il principio di sussidiarietà.

23 Giugno 2016: il voto

All’indomani, il 20 febbraio 2016, Cameron fissa al 23 giugno 2016 la data del referendum e dichiara che si sarebbe impegnato perché la Gran Bretagna restasse nell’Unione.

Il risultato del referendum è noto: vi hanno partecipato il 72,2% degli aventi diritto e BREXIT ha vinto con il 51,9% dei voti validi scrutinati. BREXIT ha prevalso in Inghilterra e Galles, REMAIN in Scozia ed Irlanda del Nord.

All’apparenza il risultato costituisce un disastro sotto tutti gli aspetti, sotto l’aspetto istituzionale anzitutto (la Scozia non intende accettare la soluzione “inglese” e riprenderà la strada della secessione; il PIL di EIRE è doppio di quello dell’Irlanda del Nord, è probabile che BREXIT riavvicini le due Irlande), sotto l’aspetto economico (il PIL britannico è relativamente modesto e comunque inferiore a quello degli altri Paesi del nord Europa, gli immigrati portano un surplus finanziario di 25 miliardi di sterline all’anno, oltre all’apporto di capitale umano; i cittadini del Regno Unito che vivono all’estero, anziani perlopiù, segnano per contro un deficit fiscale, l’industria manifatturiera produce soprattutto per il mercato europeo); sotto l’aspetto finanziario (è sulla libera circolazione dei capitali e dei servizi che si fonda l’industria dei servizi finanziari).

Quando e come uscire?

Circoscrivo le mie osservazioni ad alcuni aspetti istituzionali a partire dal problema posto dall’applicazione dell’art. 50 del Trattato di Lisbona.

L’ipotesi di recesso dall’Unione Europea non era neppure contemplata nell’originario Trattato di Roma; solo nel 2009, con le modifiche introdotte dal Trattato di Lisbona, venne prevista l’ipotesi che un Paese già aderente all’UE potesse ritirarsi, senza però accompagnarne la previsione con un’organica disciplina che ne precisasse il percorso. L’art. 50, nel riconoscere il diritto di ogni Stato membro a ritirarsi dall’Unione, si limita infatti a prescrivere che esso ne debba informare il Consiglio Europeo e con esso negoziare un accordo per il successivo ritiro, atto a definire le basi giuridiche sulle quali regolare i futuri rapporti con l’Unione.

L’accordo è concluso dal Consiglio a nome dell’Unione, che deve deliberare a maggioranza qualificata e previa approvazione del Parlamento Europeo. I trattati cessano di essere applicabili al Paese interessato a decorrere dall’entrata in vigore dell’accordo stesso oppure due anni dopo la notifica di recesso, salva proroga accordata all’unanimità dal Consiglio stesso.

Quando notificare il recesso all’Unione è così diventato il tema centrale del dibattito politico in Gran Bretagna; al momento sul punto sono stati assolutamente reticenti prima David Cameron (nel discorso ai Comuni ha spiegato che prima di notificare il recesso occorrerà determinare quale tipo di rapporto si vorrà instaurare con l’Unione Europea) poi la nuova Prima Ministra britannica Theresa May (“Brexit vuol dire Brexit” ma la notifica non avverrà prima del 2017); e persino il leader dei nazionalisti dell’UKIP Nigel Farage si è limitato a chiedere di procedere “non appena possibile”.

La ragione di tanta reticenza è una sola: lasciare un’organizzazione delle dimensioni e dalle articolazioni complesse come la UE è questione complicatissima e che in quanto tale richiede al Governo una preparazione adeguata con i tempi necessari (ben 58 Paesi terzi ad esempio hanno stipulato accordi bilaterali di libero scambio con l’UE e ciò costringerà l’UK a rinegoziazione con tutti se non si vorrà fare ricorso alle regole del Commercio Internazionale).

Alla questione del “quando notificare” ai sensi dell’art. 50 del Trattato si è poi recentemente sommata un’altra delicata questione sul “chi” costituzionalmente è competente a farlo. Con la recentissima sentenza del 3 novembre 2016 l’Alta Corte del Regno Unito, decidendo del ricorso R (Miller) vs. Segretary of State for Exiting the European Union ha deliberato che il Parlamento, non il Governo ha il potere di decidere in materia di BREXIT.

E’ vero che si tratta di sentenza appellabile alla Corte Suprema del Regno Unito e che il Governo certamente presenterà ricorso, ma la sentenza dell’Alta Corte non fa che dare applicazione ad un principio tipico dell’ordinamento costituzionale britannico, ovvero il principio per il quale è il Parlamento e non il popolo l’organo depositario della sovranità. Lo stesso EU Referendum Act del 2015, che ha sottoposto ai cittadini britannici il quesito che ha portato a BREXIT, ha formalmente consentito lo svolgimento di un referendum soltanto consultivo, senza prevedere alcun allargamento dei poteri della Corona o del Governo in ordine alla sua attuazione. Di conseguenza, considerato che solo il Parlamento può emanare ed abrogare le leggi, come tutto il processo di integrazione del diritto britannico nella UE fu realizzato con atti del Parlamento, non si vede perché non dovrebbe ugualmente essere presidiato dal Parlamento lo stesso processo di fuoriuscita. Anche l’eventuale giudizio della Corte Suprema è difficile che possa prescindere da tale logica.

Va da sé che il ragionamento giuridico sotteso al giudizio dell’Alta Corte non può nascondere il dato politico del referendum né che il Governo di Theresa May debba dare attuazione alla volontà popolare quale si è espressa.

Si tratta tuttavia per il Governo di un problema molto serio: se la Corte Suprema dovesse confermare il giudizio dell’Alta Corte il Parlamento, la cui maggioranza attuale è per il REMAIN, potrebbe per esempio imporre al Governo di precisare a che tipo di BREXIT dare attuazione, o comunque condizionarlo per esempio in direzione di una BREXIT più o meno leggera.

La maggioranza degli attuali parlamentari non sarebbe allineata con l’orientamento popolare pro BREXIT e ciò in via teorica potrebbe far ipotizzare nuove elezioni. La riforma del 2011 (Parliamentary Act) rende però improbabile tale ipotesi in quanto per consentire lo scioglimento anticipato occorrerebbe l’approvazione dei 2/3 dei membri della Camera dei Comuni (l’altra ipotesi, una sfiducia parlamentare alla May non seguita dalla fiducia ad un nuovo Primo Ministro è al momento non ipotizzabile).

In ogni caso una fase di gravi turbolenze politiche deve essere messa in conto. Lo sbocco elettorale costituirebbe forse lo shock “salutare” atto a favorire una maggiore consapevolezza di quanto avvenuto da parte dei cittadini britannici e della loro classe politica.

Roberto Lipparini

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