Articolo
Roberto Lipparini

Fine del “unicameralismo imperfetto”?

Il superamento del bicameralismo è stato una costante sia delle tre commissioni parlamentari che in un arco di 15 anni hanno cercato di riformare la seconda parte della Costituzione, sia del progetto di riforma costituzionale andato in porto nel corso della XIV legislatura e bocciato dal referendum confermativo del 2006. Proviamo a capire in che cosa e come la nuova riforma in atto, oggetto di accesissimo dibattito, entri nel merito del problema e che cosa proponga in concreto.

roberto-lippariniLe origini storiche più antiche del bicameralismo sono altre, ma nelle costituzioni del 2° dopoguerra il bicameralismo ha la propria ragione d’essere, tranne che in Italia, nella struttura federale o a forte decentramento regionale degli stati.

In questo senso il modello originario è rappresentato dal Senato degli Stati Uniti; volendo creare un seconda camera con funzioni di ponderazione e freno alle decisioni della prima, in mancanza di quell’aristocrazia di cui nella madre patria era espressione la Camera dei Lords, i costituenti previdero che ciascun stato della Federazione, quale che fosse l’ampiezza e la popolazione dello Stato, inviasse a Washington in propria rappresentanza due senatori. Fu solo con un emendamento del 1913 che i senatori, anziché dall’assemblea degli stati, vennero eletti direttamente dai cittadini dei medesimi.

Il Bundesrat della Germania Federale, il Consiglio Federale dell’Austria, il Senato francese, il Senato spagnolo rispondono tutti alla stessa logica; pur con composizione, poteri e garanzie tra loro molto differenti hanno tutti l’obiettivo di controbilanciare i poteri e gli interessi dello Stato centrale con i poteri e gli interessi delle articolazioni territoriali, quale ne sia la denominazione.

Tra i caratteri comuni a tali ordinamenti, almeno in via di tendenza, si possono ricordare: 1) il voto di fiducia viene dato al governo dalla sola Camera bassa; 2) l’iniziativa legislativa è riconosciuta ai parlamentari di entrambe le camere; 3) la legge ordinaria richiede in generale l’approvazione di entrambe le camere; 4) la legge di revisione costituzionale è ugualmente deliberata da parte d’entrambe le camere; 5) ministri e capi di stato sono messi in stato d’accusa dalla camera bassa e giudicati dalla camera alta.

Il bicameralismo italiano

Il bicameralismo italiano ha per contro caratteri del tutto peculiari – si pensi in particolare al fatto che entrambe le camere accordano o revocano la fiducia al governo – essenzialmente frutto dei veti contrapposti che animarono i lavori della Costituente.
Alla Sinistra, monocamerale, si opposero Cattolici e Liberali, bicamerali; d’altra parte la Sinistra si oppose poi ad un Senato delle regioni, che i Cattolici volevano eletto su base professionale. La logica conclusione fu l’elezione popolare diretta sia della Camera dei Deputati che del Senato, con differenziazione delle due camere solo sulla base della loro durata (6 anni per il Senato e 5 per la Camera, almeno sino al 1963), sulla base dell’elettorato attivo e passivo (21 e 25 anni, per la Camera, 25 e 40 per il Senato) e con riguardo alla composizione la sola previsione della nomina da parte del Presidente della Repubblica di 5 senatori che abbiano illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico o letterario (art. 59) e la nominata a senatore a vita degli ex Presidenti della Repubblica.
Riguardo al sistema di elezione la costituzione previde soltanto l’elezione del Senato “su base regionale”, interpretata però in modo molto limitativo come elezione da farsi sulla base di “circoscrizioni ritagliate sul territorio regionale”. Avere però sostanzialmente la medesima legittimazione inevitabilmente produsse l’attribuzione alle due camere anche delle stesse funzioni. Non è perciò sorprendente che la dottrina costituzionale abbia finito per qualificare quale “unicameralismo imperfetto”, nel dispiegarsi della sua esperienza storica, il bicameralismo italiano.

Il superamento del bicameralismo

Limitando il raffronto all’ultima vicenda al riguardo, ricordo che la riforma di Berlusconi avrebbe condotto ad una radicale differenziazione delle due camere; solo la Camera dei deputati sarebbe stata titolare del rapporto fiduciario mentre il Senato avrebbe partecipato della funzione legislativa sulla base di un riparto di competenze rinnovato rispetto all’originario art. 117 co. 2°. Il Senato, definito federale, avrebbe continuato ad essere eletto a suffragio universale con elezione contestuale a quella del consigli regionali. Era altresì prevista la riduzione complessiva di n. 175 parlamentari.
Il 13 ottobre 2015 il Senato ha approvato in prima lettura il disegno di legge di riforma costituzionale, già approvato dalla Camera dei deputati in data 10 marzo 2015, che intende apportare importanti modifiche (anche) al Titolo 1° (Il Parlamento) della Parte 2° della Costituzione (Ordinamento della Repubblica); poiché il Senato ha modificato il testo già approvato dalla Camera dei deputati, il disegno di legge di revisione costituzionale dovrà come è noto essere riproposto alla stessa Camera, ancora in prima lettura, ai sensi dell’art. 138 della Costituzione.

La riforma in atto

Anche se non si sa quale sarà l’esito della riforma costituzionale in atto se ne possono ugualmente delineare i tratti principali. La riforma certamente conserva l’attuale struttura bicamerale del Parlamento, ma vengono differenziate legittimazione e funzioni delle due Camere.
L’intervento di revisione costituzionale opera essenzialmente sulle norme relative al Senato, ridotto a 100 membri, dei quali 95 eletti dai Consigli regionali tra i propri consiglieri, con l’eccezione di un senatore per ciascuna Regione, ugualmente eletto dal Consiglio regionale ma scelto tra i sindaci dei rispettivi territori. I rimanenti 5 senatori continueranno ad essere nominati dal Presidente della Repubblica tra quanti abbiano onorato il Paese per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario; il loro mandato però non sarà più a vita ma di 7 anni, non rinnovabili. Confermata anche la nomina a senatore a vita, salvo rinuncia, degli ex Presidenti della Repubblica; il numero effettivo dei senatori non sarà perciò di 100, ma ad essi andranno aggiunti i senatori ex Presidenti che non vi abbiano rinunciato.
Come si ricorderà il passaggio parlamentare al Senato fu contraddistinto da un acceso dibattito sulla necessità/opportunità costituzionale di una legittimazione popolare diretta alla nomina dei senatori. Il contrasto venne almeno momentaneamente risolto dall’emendamento Finocchiaro n. 2.204, sottoscritto dai capigruppo della Maggioranza, che ha integrato il 5° comma dell’art. 57 – dedicato alla durata del mandato dei senatori – con l’inciso “in conformità delle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi, secondo le modalità stabilite dalla legge di cui al sesto comma”. Precisato che la legge alla quale rinvia il quinto comma è la stessa alla quale rinvia il sesto, per quanto concerne l’attribuzione dei seggi tra le regioni e le modalità di elezione dei senatori, dall’inciso introdotto sembra di capire – ma il condizionale qui è d’obbligo – che la legge ordinaria alla quale si fa rinvio individuerà le modalità secondo le quali l’elettore regionale, all’atto dell’elezione del Consiglio regionale, si esprimerà anche per i candidati consiglieri da inviare al Senato.

Le nuove funzioni di Camera e Senato

Prendendo spunto dalla riforma dell’art. 55 Cost. la nuova versione del bicameralismo italiano può così sintetizzarsi: la Camera dei deputati è titolare del rapporto di fiducia con lo Governo – il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali. Questo è indubbiamente vero, ed è vero in particolare che il Governo non è più legato ad un rapporto di fiducia politica con il Senato della Repubblica; se però si prendono in considerazione le altre funzioni delle due Camere (anzitutto la funzione legislativa e la funzione di indirizzo politico; a seguire la funzione di controllo parlamentare) la differenza tra le due camere è meno netta.

La partecipazione del Senato all’iter legislativo resta molto estesa, perché tanti provvedimenti legislativi continueranno a prevedere la doppia deliberazione delle due Camere. L’art. 70 adotta al riguardo la seguente tecnica: sono elencate le leggi che richiedono la doppia deliberazione, ovvero quelle per le quali la funzione legislativa continuerà ad essere esercitata collettivamente dalle due Camere; tutte le altre leggi sono approvate dalla sola Camera dei Deputati. Brevemente, richiedono la doppia deliberazione, tra le altre, le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali; le leggi ordinarie di attuazione delle norme costituzionali in materia di tutela delle minoranze linguistiche; di referendum popolari (oltre ad alcune forme di consultazione popolare introdotte dalla stessa riforma); le leggi che determinano ordinamento, legislazione elettorale, organi di governo e le funzioni fondamentali di comuni e città metropolitane; le leggi che stabiliscono le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione ed attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione Europea; autorizzazione alla ratifica dei trattati relativi all’appartenenza dell’Italia alla UE; norme di procedura concernenti la partecipazione delle regioni alle decisioni volte alla formazione degli atti normativi dell’U.E.

E’ evidente dall’elenco tratteggiato, comunque incompleto, che la partecipazione del Senato all’esercizio della funzione legislativa resta essenziale. A ciò vanno aggiunti alcuni nuovi meccanismi che consentono al Senato di partecipare alla formazione delle leggi anche al di fuori delle materia indicate in elenco.
La riforma prevede anche altre forme di partecipazione del Senato al procedimento legislativo. Anzitutto può chiedere alla Camera dei deputati, con deliberazione assunta con la maggioranza assoluta dei suoi membri, l’esame di un disegno di legge, ed in questi casi la Camera deve esaminare la proposta e deliberare in merito entro 6 mesi. Ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati deve per contro essere trasmesso al Senato che su richiesta di un terzo dei senatori può disporne l’esame; nei 30 giorni successivi il Senato può modificare il testo già approvato dalla Camera sul quale la stessa Camera è poi chiamata a pronunciarsi in via definitiva.

Il nuovo Senato ed il controllo politico

Quanto al controllo politico esercitato dal Senato, considerato che lo stesso non potrà più presentare mozioni di sfiducia, saranno i regolamenti parlamentari a precisare gli strumenti a disposizione del Senato qualora il giudizio da esso maturato in esito alle valutazioni delle politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni, oppure in esito alla verifica dell’impatto delle politiche dell’Unione Europea sui territori (funzioni che il nuovo art. 55 co. 5° cost. attribuisce al Senato) lo rendessero necessario. Su questo le nuove norme si limitano a riconoscere al Senato – secondo quanto previsto dal proprio regolamento – lo svolgimento di attività conoscitiva e la formulazione di osservazioni su atti e documenti all’esame della Camera dei Deputati.

Viene altresì conservato al Senato il potere di istituire commissioni d’inchiesta – con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria – nelle materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali, non più – come per la Camera dei deputati – genericamente su materie di pubblico interesse.
Si vedrà quali saranno gli sviluppi dell’iter di revisione costituzionale in corso; almeno per quanto riguarda la partecipazione degli elettori alla scelta dei senatori (elezione o nomina che essa sia) ed i (superstiti?) poteri di sindacato del Senato sull’attività di Governo, sarebbero a mio avviso auspicabili chiarimenti anche a livello costituzionale. Non mi pare che possano bastare i rinvii alla legge ordinaria o ai regolamenti parlamentari.

Roberto Lipparini

Annunci

Discussione

Non c'è ancora nessun commento.

Rispondi

Inserisci i tuoi dati qui sotto o clicca su un'icona per effettuare l'accesso:

Logo WordPress.com

Stai commentando usando il tuo account WordPress.com. Chiudi sessione / Modifica )

Foto Twitter

Stai commentando usando il tuo account Twitter. Chiudi sessione / Modifica )

Foto di Facebook

Stai commentando usando il tuo account Facebook. Chiudi sessione / Modifica )

Google+ photo

Stai commentando usando il tuo account Google+. Chiudi sessione / Modifica )

Connessione a %s...

AUTORI

%d blogger hanno fatto clic su Mi Piace per questo: