Articolo
Roberto Lipparini

Stabilità e fiscal compact: quanto ci costa? davvero 50 miliardi?

Fiscal Compact è la denominazione entrata nell’uso comune per indicare il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla “governance” nell’Unione Economica e Monetaria (UEM), sottoscritto il 2 marzo 2012 tra 25 Paesi membri dell’Unione. Tecnicamente è un ordinario trattato internazionale al quale si è dovuto fare ricorso per l’indisponibilità del Regno Unito ad apportare modifiche ai trattati istitutivi della UE (per inciso, assieme alla Repubblica Ceca il Regno Unito è il solo Paese a non averlo comunque sottoscritto).

roberto-lippariniCome noto, l’adozione del Fiscal Compact si è resa necessaria per fronteggiare l’emergenza economica che ha colpito tutta l’area dei Paesi della UE; proprio l’urgenza ad intervenire ha anzi indotto a condizionarne l’entrata in vigore alla ratifica da parte di soli 12 Paesi, in contrasto con la prassi consueta che richiede la ratifica di tutti i Paesi sottoscrittori – fatto comunque salvo il principio del carattere vincolante delle proprie disposizioni per i soli Paesi che lo hanno ratificato.
Tale meccanismo ha peraltro consentito di aggirare i procedimenti di ratifica sulla carta più complessi, ad esempio quelli previsti nell’ordinamento tedesco (maggioranza qualificata) o in quello irlandese (ricorso al referendum), che avrebbero potuto funzionare come un potere di veto, almeno di fatto, con la conseguenza di impedire ai Paesi in condizione finanziaria più critica di accedere all’assistenza finanziaria pure prevista nel Trattato.
Con riguardo ai contenuti il Fiscal Compact impone da un lato ai Paesi sottoscrittori di introdurre il pareggio di bilancio nei propri ordinamenti interni e dall’altra introduce novità importanti quanto al debito pubblico degli stessi Paesi sottoscrittori.

Il pareggio di bilancio obbligatorio

Riguardo al pareggio di bilancio il principio fondamentale è che i Paesi sottoscrittori si impegnino ad avere un bilancio “strutturale” in “pareggio o in avanzo”, con la precisazione che per pareggio “strutturale” deve intendersi quello con un saldo annuo corretto sulla base del ciclo economico, al netto di misure una tantum o temporanee. Sono naturalmente previsti temperamenti al rigore della norma: la regola si considera infatti rispettata laddove il disavanzo di bilancio non sia superiore allo 0,50% del PIL ovvero in presenza di “circostanze eccezionali”, cioè in conseguenza di eventi non soggetti al controllo della parte contraente o che abbiano rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria della pubblica amministrazione, oppure in conseguenza di periodi di grave recessione economica.

Come accennato il Fiscal Compact prevede inoltre che all’impegno per il pareggio di bilancio assunto nell’accordo internazionale sia data esecuzione anche nell’ordinamento interno tramite “disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionali – o il cui rispetto fedele sia in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio”.

Come noto, a tale disposizione l’Italia si è conformata mediante emanazione della legge costituzionale 1/2012 intitolata “Introduzione del principio di pareggio di bilancio nella Carta Costituzionale” e della successiva legge di attuazione 243/2012 “Disposizioni per l’attuazione del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81 comma 6° cost.”.

L’obbligo di introdurre il principio di parità di bilancio è rafforzato da un meccanismo di controllo giurisdizionale; la Corte di Giustizia (CGE) è tenuta infatti a verificare che tutti gli Stati ottemperino al principio della parità di bilancio. Al riguardo la Commissione deve presentare una relazione sulle politiche di bilancio di tutti i Paesi sottoscrittori ed ogni Paese può promuovere avanti la CGE un ricorso avverso il Paese che non rispetti il principio del pareggio di bilancio.

La sentenza della CGE è vincolante per le parti del procedimento le quali sono tenute ai provvedimenti che l’esecuzione della sentenza comporta. Il mancato rispetto della sentenza può inoltre dare luogo al pagamento di una somma forfettaria o di altra penalità adeguata alle circostanze e comunque non superiore allo 0,1% del PIL, sulla base di una nuova sentenza di condanna.

La riduzione del debito pubblico

L’altro tema affrontato dal Fiscal Compact è naturalmente il debito pubblico dei Paesi firmatari; l’art. 4 prevede in particolare per gli Stati con debito superiore al 60% del PIL (la media europea attuale si attesta sul 90%; l’Italia è ben oltre il 130%), l’impegno a ridurlo ad un ritmo medio di un ventesimo all’anno nonché, per gli Stato sottoposti a procedura di infrazione per disavanzo eccessivo, l’impegno a definire “un programma di partnerariato economico e di bilancio che comprende una descrizione dettagliata delle riforme strutturali da definire.

Sulla riduzione del debito pubblico occorre sfatare un frequente luogo comune, quello cioè per il quale la riduzione del debito pubblico imporrebbe al Paese una manovra annua di 50 miliardi (protratta per 20 anni). Il luogo comune poggia sui seguenti assiomi: poiché il fiscal compact prevede la riduzione di 1/20 su base annua del debito pubblico in rapporto al PIL, più precisamente però sulla differenza tra tale rapporto e la soglia del 60% già assunta a parametro medio europeo nel Trattato di Maastricht, e poiché in Italia il rapporto debito pubblico/ PIL viaggia oggi ben oltre il 130%, ciò viene tradotto nella necessità di ridurre il debito pubblico del 3,5% annuo (la quota sulla quale operare la riduzione sarebbe infatti 70, ovvero 130–60; di conseguenza la riduzione annua di 1/20 sarebbe del 3,5% (70:20=3,5) e poiché 3,5 punti di PIL equivalgono effettivamente a 50 miliardi la conclusione sarebbe quella sopra anticipata.

Valori assoluti e valori relativi

In realtà, ciò che il Fiscal Compact prescrive è la riduzione di un rapporto (debito pubblico/PIL), non di un valore assoluto e per ridurre un rapporto è sufficiente che l’incremento del numeratore superi quello del denominatore. A debito costante, pertanto un incremento ancorché modesto del PIL riduce il rapporto; tanto più il PIL cresce, tanto più si riduce il rapporto.

Certo, in periodi di recessione la manovra nella logica del Fiscal Compact è necessaria. Lo stesso Fiscal Compact riconosce peraltro che in presenza di un ciclo economico negativo inseguire la riduzione del debito sarebbe controproducente. E’ perciò lo stesso Fiscal Compact a prevedere in questi casi una procedura di esame dei motivi per i quali il Paese non può ridurre il proprio debito, sia il ciclo economico negativo, siano difficoltà strutturali che limitano il PIL rispetto al potenziale del Paese, siano anche gli stessi contributi erogati a favore del Fondo Salva Stati.

Tenuto conto di tutta la complessiva situazione, se cioè l’esame verifica una situazione contrassegnata da tali oggettive criticità, l’obiettivo da perseguire non sarà più la riduzione del rapporto Debito pubblico/PIL ma più realisticamente un saldo di bilancio comunque inferiore allo 0,50% del PIL; è ciò che si è verificato in Italia nel 2013 allorché si registrò un saldo dello 0,6% del PIL; rispetto al vincolo dello 0,50 previsto nel Fiscal Compact, lo scarto fu perciò dello 0,1-0,2 %, pari ad una manovra aggiuntiva di 3 miliardi (non di 50 miliardi!).

Come accennato, la riforma del 2012 ha riscritto la costituzione finanziaria del Paese mediante intervento sugli artt. 81, 97, 117 e 119 della Costituzione e mediante la relativa legge di attuazione n. 243/2012, approvata, come prescritto dal nuovo art. 81, con la procedura rafforzata della maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.

Al di là del titolo dato alle due leggi, l’obiettivo perseguito non è il pareggio (contabile) di bilancio ma l’equilibrio di bilancio: “Le pubbliche amministrazioni (…) assicurano l’equilibrio di bilancio (art. 97 co. 1°). E l’equilibrio di bilancio è richiamato dalla stessa legge n. 243/2012, oltre che per lo Stato anche in relazione agli enti territoriali ed alle amministrazioni pubbliche non territoriali.
Pur in presenza di vincoli europei via via più stringenti, le nuove norme conservano a livello nazionale ampi margini di flessibilità; è lo stesso art. 81 co. 1°, in coerenza con principi peraltro già precedenti allo stesso Fiscal Compact, a prevedere che l’equilibrio di bilancio sia assicurato tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico ovvero ammettendo il ricorso allo stesso indebitamento – per principio quindi non escluso – solo però in relazione agli effetti del ciclo economico ovvero, previa autorizzazione delle Camere adottate a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, in relazione al verificarsi di eventi eccezionali. Resta comunque escluso il ricorso all’indebitamento pubblico in presenza di fasi economiche favorevoli.

Per contro, ed in conformità a quanto previsto dall’art. 3 del Fiscal Compact, a fronte a (rilevanti) scostamenti dagli obiettivi europei, gli artt. 7 ed 8 della legge di attuazione costituzionalizzano quei “meccanismi di correzione” che hanno caratterizzato la politica economica governativa degli ultimi anni.

Roberto Lipparini

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