Articolo
Beatrice Draghetti

Province: un percorso ondivago

Tra la fine del 2011 e quella del 2012, il Governo e il Parlamento hanno cercato di modificare sostanzialmente l’ordinamento delle Province attraverso interventi normativi con l’obiettivo della loro abolizione (art. 23 del DL 201/2011) o del loro riordino, tramite accorpamento, e l’istituzione delle Città metropolitane (articoli 17 e 18 del DL 95/2012). Abbiamo chiesto a Beatrice Draghetti, Presidente della Provincia di Bologna, di fare il punto sulla situazione.

Beatrice DraghettiGli interventi normativi effettuati nel biennio 2011-12, non sono stati sempre coerenti e, inseriti in una decretazione d’urgenza che ha minato l’esistenza stessa delle Province come istituzioni costitutive della Repubblica previste dalla Costituzione, hanno conseguito come risultato effettivo soltanto l’indebolimento delle istituzioni provinciali, anche a causa dei tagli lineari operati sui bilanci, senza peraltro arrivare a compimento, tanto che la legge di stabilità 2013 (art. 1, comma 115) ha rinviato il riordino della disciplina delle Province al 31 dicembre 2013 e quindi alle decisioni che dovranno essere prese dal nuovo Governo e dal nuovo Parlamento.
Aggiungo anche che le disposizioni dei decreti legge 201/11 e 95/12 sulle Province sono state oggetto di numerosi ricorsi di molte Regioni alla Corte Costituzionale che, dopo il rinvio dell’udienza del 6 novembre scorso, saranno discussi prossimamente.
Quando manca il disegno complessivo
Il percorso a livello nazionale si è avviato a suo tempo con almeno due segni negativi: l’approccio al tema “assetti istituzionali” esclusivamente in termini di tagli e di risparmi (anche se evidentemente una saggia riforma comporta risparmi ed “efficientamenti”) e la parzialità dell’intervento, concentratosi sostanzialmente sulle Province. Nel suo sviluppo poi il percorso è stato ondivago: Province via, anzi no! con funzioni di coordinamento e di indirizzo, anzi no! con alcune funzioni prese dal passato.
Il percorso non ha particolarmente interessato i partiti, ha visto il contrasto dei diversi livelli di governo, soprattutto nelle associazioni rappresentative ANCI/UPI e rispetto all’esito non si può certo rivendicare l’estraneità o la “verginità” dei territori, anche del nostro, attraverso i rappresentanti in Parlamento e in importanti tavoli nazionali e quindi scaricare tutto sul Governo.
La più seria lacuna di questa vicenda è che ci si è mossi fuori e a prescindere da un disegno riformatore complessivo previo: la ricerca del facile consenso ha avuto la meglio, ma il consenso non è mai sazio e, se alimentato malamente, produce sfaceli. Il disegno complessivo previo è indispensabile per una riforma istituzionale, anche nel caso in cui i processi non si possano attuare contestualmente: si è continuato invece ad avvallare passi schizofrenici da cui si può tornare indietro solo nell’eventualità che fallisca la riforma e si è continuato a rimandare al futuro interventi organici, inevitabilmente condizionati poi dai passi già fatti.
Cambiamento necessario
Non c’è dubbio che il sistema complessivo degli assetti istituzionali debba essere ampiamente rivisto e corretto. Le istituzioni, proprio in quanto democratiche, per raggiungere il loro scopo, e cioè il bene comune, devono mettere in campo la capacità di “decidere”. Lo Stato e in generale le istituzioni che non decidono o tardano a decidere abdicano alla loro “essenza” e conducono anche alle retoriche, ormai diffuse anche se discutibili, della loro inutilità o in generale dell’antipolitica.
L’articolo 114 della Costituzione individua quattro livelli di governo (cfr. Titolo V) e sancisce la loro autonomia normativa, organizzativa e di bilancio nello svolgimento delle funzioni attribuite. In questo sistema si registrano però delle criticità importanti: p.e. la persistenza, se non la moltiplicazione, dei “punti di veto” che di fatto smentiscono l’ autonomia dei livelli e l’assenza di un coordinamento dell’attività di governo complessivamente intesa.
I risultati delle amministrazioni, in genere, sono condizionati da determinazioni esterne non controllabili, dovute alla combinazione dei giochi di ruolo di diversi attori che operano nel sistema in modo spesso autoreferenziale. Ciascun attore, pur perseguendo legittimamente i propri fini istituzionali, può produrre con il proprio “veto” un effetto perverso, anche se non voluto: e cioè lungaggini, inconcludenze rispetto agli esiti, contraddizioni nelle competenze… Tutti i tipi di blocco poi derivano anche dalla mancanza di una previsione costituzionale di luoghi e di tempi per ricomporre il sistema policentrico paritario delle autonomie, in modo da far sintesi di obiettivi e risultati.
I luoghi di coordinamento sono necessari per riunire gli attori istituzionali con “diritto di veto” e i portatori di interesse, in sincronia e in fase di istruzione del processo decisionale. Terminata la consultazione, acquisite le informazioni e gli interessi in gioco, la decisione deve essere assunta da chi ha la competenza; la decisione deve essere riconducibile ad un soggetto soltanto, per ricostruirne le responsabilità ed evidenziarne gli eventuali meriti. Solo in questo modo l’amministrazione sarà di risultato e potenzialmente idonea a contribuire alla realizzazione del bene comune.
E adesso?
Bella domanda! Rispetto all’attuazione delle previsioni di nuovi assetti territoriali, contenute nelle normative 2011 e 2012, per quanto riguarda le Città Metropolitane, che sostituiscono le Province, il territorio bolognese – una delle dieci aree metropolitane confermate con il d.l. 95/2012 – dall’autunno scorso è stato impegnato ad avviare “la fase costituente del nuovo ente metropolitano”.
I tempi di risposta delle nostre istituzioni locali sono stati, a mio avviso, soddisfacenti: ad ottobre 2012 la Conferenza metropolitana per l’approvazione dello Statuto metropolitano provvisorio, prevista dalla legge, era già formalmente costituita e insediata con l’adesione di tutti i 60 Sindaci del territorio e la co-presidenza della Provincia e del Comune capoluogo. I lavori costituenti, già ben istruiti tecnicamente, stavano per partire con l’attività di specifiche sottocommissioni tematiche di Sindaci, supportati dagli uffici provinciali e comunali, quando… qualcosa (!) si è inceppato: il Parlamento, in debito di ossigeno e di coraggio nel sigillare gli accorpamenti di Province, forse meno digeribili di una loro eliminazione totale, non ha convertito il Decreto Legge attuativo del riordino.
Da ultimo, nella legge di stabilità, a Governo Monti ormai in scadenza, preso atto del fallimento parlamentare del riordino, sono stati sospesi anche i lavori delle Conferenze metropolitane e dunque l’elaborazione degli statuti metropolitani. A questo punto abbiamo registrato una macroscopica contraddizione. Con volontà o per svista, pur sospesa la costituente locale, nella stessa legge (ad oggi vigente) si è confermata l’istituzione delle Città metropolitane con decorrenza dal 1 gennaio 2014 assieme alla contestuale soppressione delle Province di riferimento. E’ stata sospesa dunque la via, ma mantenuta la meta: una Città Metropolitana fantasma, in assenza di statuto, organi, funzioni, legittimazione popolare e democratica.
Quindi che fare? Difficile immaginare un percorso istituzionale e costituente in assenza di una linea legislativa chiara. Spero che sapientemente, “più prima che poi”, si metta definitivamente mano ad una riforma costituzionale dell’intero sistema delle autonomie locali, per dare ordine ai livelli di governo, puntando sulla specificità e sull’omogeneità delle funzioni, in modo da evitare punti di veto e rallentamento delle decisioni, anche in chiave di semplificazione, per il miglior governo e lo sviluppo del territorio. Ricordo, per finire, che è in corso di attuazione la L.R. 21/12 che ha come finalità la razionale distribuzione delle funzioni alla luce dei criteri di unicità, semplificazione, adeguatezza, prossimità al cittadino, non sovrapposizione e non duplicazione delle stesse; l’attribuzione tendenziale ad un unico soggetto dell’intera funzione; l’avvio delle gestioni associate obbligatorie e l’adeguamento delle forme associative tra Comuni nel territorio emiliano-romagnolo.
Un auspicio
In conclusione, mi sento di fare alcune rapidissime riflessioni sulla partecipazione, che anche rispetto al cammino delle riforme istituzionali dovrebbe essere di profilo alto e con possibilità di incidenza.
È doloroso dover ammettere che la democrazia non solo rimane una grande incompiuta anche nel mondo occidentale, ma di fatto risente ormai di un’importante erosione almeno nei fatti delle sue potenzialità e delle sue esigenze. Non mi va, devo essere sincera, in questo passaggio così delicato anche per il nostro Paese, di aggiungere a mia volta lamentazioni e pillole di “si dovrebbe fare”, sport diffusissimo e stucchevole.
Tra “potenti” in ogni campo e ad ogni livello, evidentemente anche in ambito istituzionale e politico, spesso ignoranti e sprezzanti del bene comune, e cittadini che negli anni si sono lasciati espropriare del profilo di cittadinanza, preferendo accomodarsi nel ruolo di clienti e consumatori con diritto di protesta, si tratta obbligatoriamente di recuperare il significato pieno di “essere parte” di una comunità, con responsabilità specifiche e differenziate, contribuendo a promuovere, ciascuno per la propria parte, la dignità di ogni persona e la coesione della comunità nella giustizia.
Non ci si improvvisa cittadini così, con queste attitudini. La partecipazione è questione di educazione, di esperienza, di tirocinio anche a caro prezzo, di disciplina personale e comunitaria. La partecipazione non può fare a meno dei luoghi per il confronto e l’elaborazione delle proposte. La partecipazione deve far assumere responsabilità personali e chiede di rispondere di ciò che viene affidato. La partecipazione non può non essere servizio. Se “dal basso” si imponesse nei fatti una democrazia così orientata, credo che sarebbe assicurata un’ossigenata risolutiva al nostro Paese, che potrebbe così con coraggio rimettersi sulla strada del reale rinnovamento.
Beatrice Draghetti

Bologna, 13 maggio 2013

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