Articolo
Roberto Lipparini

I referendum elettorali

Se nel prossimo mese di gennaio la Corte Costituzionale riterrà ammissibili i due nuovi quesiti elettorali che verranno sottoposti al suo esame, quella alla quale saremo chiamati in un fine settimana tra il 15 aprile ed il 15 giugno 2012 sarà la settima tornata di referendum in materia elettorale della storia repubblicana. Il condizionale è però d’obbligo perché quelle che saranno, in rapporto ai due distinti quesiti, le decisioni della Corte sono assolutamente incerte.

roberto-lippariniLa questione dell’ammissibilità dei referendum elettorali è antica, anzi precedente alla loro stessa proposizione. Molto in breve, tra i divieti previsti in Costituzione alla proposizione dei referendum abrogativi, accanto alle leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e indulto e a quelle di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, sembra che vi fosse stato previsto anche il limite delle leggi elettorali: in Assemblea Costituente, all’atto della votazione finale su quello che sarebbe diventato l’art. 75, era infatti stato approvato un preciso emendamento, presentato da 10 parlamentari del Partito Comunista, con il quale venivano previste le leggi elettorali tra quelle non abrogabili per via referendaria. Poiché però il processo verbale della seduta omise di far parola dell’emendamento comunque approvato, in sede di coordinamento finale del testo costituzionale la discrepanza tra verbale ed il testo allegato, pur riportante l’esito della votazione, indussero ad escludere dal testo coordinato il limite rappresentato dalle leggi elettorali.

La Corte Costituzionale ha individuato, a fianco dei limiti espliciti, una serie di ulteriori limiti all’ammissibilità dei referendum elettorali, di tipo implicito o logico. Ciò è avvenuto anche in occasione degli stessi referendum elettorali che si sono svolti nel 1991 e nel 1993, dove accanto ai quesiti accolti altri furono respinti. Si ricorda che gli altri referendum elettorali si svolsero invece nel 1995, 1999, 2000 e 2009.

Sono limite implicito allo svolgimento dei referendum abrogativi, in particolare, le c.d. “leggi necessarie”, categoria nella quale vengono fatte rientrare (tra le altre) le leggi che devono necessariamente esistere in quanto indispensabili al funzionamento degli organi costituzionali; tra queste certamente vi rientrano le leggi elettorali di Camera e Senato. Con riguardo a tali leggi la Corte Costituzionale ha già ritenuto inammissibile la richiesta di abrogazione totale, che sarebbe stata d’impedimento alla costante operatività dei predetti organi costituzionali. Ammissibili per contro le richieste di referendum elettorale che eliminando solo alcune disposizioni consentono alla legislazione residua di garantire in ogni caso il funzionamento del sistema.

Altro limite implicito individuato nella giurisprudenza è la formulazione del quesito, che deve essere omogeneo, chiaro ed univoco: il quesito deve essere tale da consentire una risposta univoca (SI’/NO) perché solo così il cittadino chiamato ad esprimersi lo potrà fare in modo libero e consapevole; in altre parole il cittadino deve comprendere l’oggetto del referendum, ne deve comprendere conseguenze e finalità. Inammissibile per contro una richiesta referendaria che includesse una molteplicità di domande eterogenee, alle quali il cittadino dovesse dare una risposta unica.

Il quesito potrà per contro abbracciare una pluralità di disposizioni, ma è essenziale che esso esprima un principio abrogativo unitario, quali furono ad esempio quelli della preferenza unica nel 1991 o quelli sulla quota proporzionale per l’elezione di Camera e Senato del 1999 e 2000.

I quesiti attuali

I due quesiti elettorali che la Corte sarà chiamata a decidere riguardano rispettivamente l’abrogazione totale della legge 21 dicembre 2005 n. 270 “Modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica” (c.d. Legge Calderoni) ovvero l’abrogazione delle sole disposizioni della stessa legge 270 che hanno sostituito le disposizioni delle leggi 276 e 277 del 4 agosto 1993 riguardanti l’elezione della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.

La legge 21 dicembre 2005 n. 270, come si ricorderà, venne già sottoposta il 21 e 22 giugno 2009 a tre referendum abrogativi, che avrebbero dovuto svolgersi l’anno prima ma che furono rinviati in considerazione dello scioglimento anticipato della legislatura. Tali referendum, dichiarati invalidi avendovi partecipato solo il 23,32% degli aventi diritto, riguardarono precisamente:
1) l’abrogazione di tutte le norme che prevedono la possibilità, per le liste concorrenti all’elezione della Camera dei Deputati, di collegarsi e di essere di conseguenza attributarie del premio di maggioranza;
2) l’abrogazione di tutte le norme che prevedono la possibilità per le liste concorrenti alla elezione del Senato, di collegarsi e di essere di conseguenza attributarie del premio di maggioranza;
3) l’abrogazione infine della possibilità per uno stesso candidato di presentare la propria candidatura in più circoscrizioni alla Camera dei deputati.

Rispetto a quelli del 2009, i referendum per i quali Cassazione e Corte Costituzionale dovranno pronunciarsi hanno certamente portata più ampia.
La legge 270/2005, con la quale si è votato nel 2006 e nel 2008, sovvertì il sistema elettorale a prevalenza maggioritaria delineato dalle leggi 4 agosto 1993 n. 276 e n. 277, che erano state il risultato del referendum abrogativo del 18 aprile 1993.

Con la legge del 1993, che gli odierni referendum vorrebbero far rivivere, i ¾ dei seggi (238 al Senato, 475 alla Camera) venivano assegnati mediante collegi uninominali, con il criterio della maggioranza relativa; mentre il restante ¼ (77 al Senato, 155 alla Camera) veniva assegnato con formula proporzionale. Alla Camera erano previste due schede: con la prima si votava il candidato per il collegio uninominale, con l’altra si votava, senza indicazione di preferenza, per una delle liste presentate (i 155 seggi del proporzionale venivano distribuiti, su base nazionale, tra le liste che aveva riportato il maggior numero di voti, in ogni caso non inferiori al 4% che costituiva soglia di sbarramento, e con scorporo, parziale dei voti con i quali il candidati del gruppo sono risultati eletti nei collegi uninominali). Al Senato l’elettore votava solo per il proprio candidato al collegio uninominale (i 77 seggi assegnati con il proporzionale venivano attribuiti, su base regionale, ai candidati presentati nei collegi uninominali con il medesimo contrassegno, con scorporo dei voti utilizzati per l’assegnazione dei collegi uninominali).

La riforma del 2005 ha abolito i collegi uninominali e sostituito al principio maggioritario corretto il principio proporzionale, con la correzione necessaria a garantire comunque, con un corposo premio di maggioranza, la formazione di una ampia maggioranza parlamentare (alla Camera almeno 340 seggi – al Senato il premio scatta solo nessuna lista ha raggiunto il 55% dei voti; in tal caso, in ciascuna regione, alla lista che ha ricevuto il maggior numero di voti, viene comunque garantito il 55% dei seggi).

Il sistema non prevede candidature individuali ma solo liste di candidati; inoltre sono previste le soglie di seguenti sbarramento: 10% per le coalizioni su base nazionale, 4% per le liste non coalizzate, 2% per le liste coalizzate.

Perché il nuovo referendum?

Scopo dell’iniziativa referendaria è dunque quello di ripristinare la legge elettorale del 1993 mediante abrogazione delle norme del 2005 di modifica della prima legge; si tenga conto che la legge 270/2005 non fu varata infatti come nuova legge organica per l’elezione di Camera e Senato, ma intervenne modificando in alcune parti la disciplina del 1993. Cruciale sarà al riguardo l’orientamento della Corte sul tema della “reviviscenza” della norma abrogata, tenendo conto che la giurisprudenza al riguardo è piuttosto scarsa.

L’unico principio che si può ritenere consolidato nella giurisprudenza della Corte in materia di referendum elettorali è quello dell’autoapplicabilità della normativa residua: il referendum è ammissibile se la legislazione che residua all’esito positivo del medesimo consenta di rinnovare il Parlamento anche il giorno dopo la proclamazione del risultato.

Parrebbe ammesso dalla precedente giurisprudenza di ammissibilità dei referendum elettorali anche il carattere inevitabilmente manipolatorio sulla legislazione dei quesiti proposti.

Roberto Lipparini

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